A questão agrária brasileira remonta ao período da colonização, quando foi instituído o regime de Capitanias Hereditárias pelo Rei de Portugal, dando início à concessão de grandes porções de terras, na forma de sesmarias. Desta forma, não só a terra foi di stribuída para poucos, como se concentrou nos ricos, haja vista o foco colonial na produção de açúcar por meio de grandes engenhos sob regime de produção escravista.

Deste modelo de colonização advêm dois temas organizadores da atualidade do problema agrár io brasileiro, em que pese remontarem ao século XVI. A concentração da propriedade da terra e do poder em uma oligarquia rural atrasada e patrimonialista.

Desde 1850, quando foi instituída a propriedade privada da terra e a sua compra como único meio de ob tenção, o acesso a terra é dificultado aos pobres - primeiro aos escravos libertos, depois aos colonos europeus e durante toda república velha e o estado novo, aos descendentes destes.

A exclusão dos agricultores familiares de qualquer preocupação governa mental concreta, deixando-os viver na franja dos latifúndios, como precários posseiros, ou semiescravos: agregados, meeiros, arrendatários, e a complacência, quando não o apoio, aos constantes ataques às suas tentativas de assentamento e organização, são c ausas, mesmo que indiretas, das grandes revoltas ocorridas no campo. O crescimento dos conflitos durante os anos de 1940 e 1950 trouxeram a problemática agrária com prioridade para a agenda política nacional das Reformas de Base. Foi quando arranjos instit ucionais e políticas públicas direcionadas ao problema do acesso a terra, às relações de trabalho no campo e a miséria rural começaram surgir, porém o pacto conservador entre o populismo e os latifundiários preservou o poder da oligarquia rural e do seu st atus quo.

A ditadura militar inicialmente incorporou temas da agenda reformista, como a reforma agrária, os direitos dos trabalhadores rurais, o direito à propriedade pela posse e a necessidade do crédito para a produção familiar, destacadamente produtora de alimentos. Entretanto, pouco tempo bastou para que se adotasse um programa conservador, baseado na repressão violenta dos movimentos sociais do campo, na colonização da Amazônia e em uma política agrícola, que via a agricultura familiar como inviável e depositava toda a importância na agricultura de grande porte. O regime de subsídios implementado para os latifundiários ficou conhecido como a modernização conservadora do campo e seus resultados mais notáveis foram falhar no estímulo à produtividade, caus ar desemprego rural ao incorporar novas tecnologias e aumentar concentração da propriedade da terra, haja vista ter capitalizado apenas o segmento dos grandes proprietários.

Com o advento da Nova República e o ressurgimento da vida democrática no Brasil, h ouve grande assenso nas mobilizações populares, um contexto propício para voltar a questão agrária ao centro da agenda nacional. Em 1985 foi lançado o I Plano Nacional de Reforma Agrária com metas audaciosas de assentar 1,4 milhões de famílias e obter 43 m ilhões de hectares, quando terminou em 1989 apenas assentara 80 mil famílias.

Após a Constituição de 1988, o Governo Collor implementou um programa neoliberal que não contemplava a temática agrária e, só no Governo Itamar Franco, em 1993, a agenda agrária foi retomada no Plano Emergencial de Reforma Agrária, que visava o assentamento de 120 mil famílias. O avanço deste período foi a regulamentação constitucional da reforma agrária através da Lei 8.629/93, a Lei de Terras.

Os parcos resultados no enfrentamen to da questão agrária elevaram a tensão no campo e, no início do Governo Fernando Henrique Cardoso, em 1996, ocorreu o massacre de Eldorado dos Carajás - dezenove trabalhadores sem terra assassinados pela polícia do Estado do Pará – que propiciou à agenda agrária prioridade e metas fortes, resultando em 540.704 famílias oficialmente assentadas nos oitos anos.

No Governo Lula, a expectativa dos movimentos sociais no campo impôs um ritmo acelerado na política agrária. Ao longo do primeiro ano de mandato foi p roduzido o II Plano Nacional de Reforma Agrária, que se propunha a assentar 400.000 famílias até 2006, além de metas para a regularização fundiária, regularização de territórios quilombolas, desintrusão de não indígenas e reassentamento de atingidos por ba rragens, destacava a temática ambiental e a igualdade de gênero e de raça. No segundo mandato as políticas agrárias continuaram em expansão e o número de famílias assentadas e a área destinada à reforma agrária suplantaram todas as demais gestões: 614.088 famílias e 48.493.670 hectares. Na regularização fundiária, foi criado um programa específico para a Amazônia Legal denominado Terra Legal, que tem por objetivo a destinação das terras públicas federais para os Estados do Amapá e Roraima, a doação das gleb as patrimoniais aos municípios de sua área de atuação e a regularização fundiária.

Durante o primeiro Governo Dilma, foi priorizada a integração de políticas públicas como meio de ampliar e otimizar o acesso dos assentados a ações que visam à melhoria da q ualidade de vida, à produção e geração de renda e ao desenvolvimento rural sustentável. Por meio da ação direta do INCRA e de articulações nos diferentes níveis federativos, foram ampliadas e aprimoradas as ações de infraestrutura, produção, regularização fundiária e ambiental, com destaque para a inclusão do público assentado em programas como o Programa Minha Casa Minha Vida Rural e o Programa Brasil sem Miséria.

Nesse período, destacam-se também as mudanças realizadas na política de reforma agrária, com o aperfeiçoamento dos procedimentos e critérios para a vistoria, obtenção de terras e assentamento de famílias, tendo como principais diretrizes a integração da seleção de beneficiários com o CadÚnico e a produção do Estudo de Capacidade de Geração de Rend a (ECGR) do novo assentamento a ser criado, bem como a elaboração de anteprojeto de organização espacial, que identifica as Áreas de Preservação Permanente (APP) e de Reserva Legal (RL).

Avanços também foram logrados na governança fundiária, com a implanta ção do Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF), que permite a certificação, pela Internet, do perímetro georreferenciado das propriedades rurais, conferindo mais agilidade, transparência e segurança aos processos.

Atualmente a questão agrária continua organiza da em torno de problemas históricos como a concentração da propriedade da terra, porém ela se tornou mais complexa, incluindo questões como a preservação e a democratização do acesso aos recursos naturais e o acesso aos direitos fundamentais. Neste context o, a democratização do acesso a terra por meio da reforma agrária, da regularização fundiária ou do crédito fundiário, continua na agenda, entretanto, passa a ser permeada por diretrizes claras de harmonização com o meio ambiente, valorização da igualdade de gênero e raça, e geração de oportunidades.

O direito à propriedade da terra, da mesma forma, passou a ser visto pelo Estado como fundamental. Assim, as políticas agrárias de reconhecimento e proteção da propriedade legalmente constituída, tais como o ca dastro e a certificação de imóveis rurais, são vistas de forma indissociável daquelas que asseguram o cumprimento integral da função social estabelecida na lei, a saber: a produtividade mínima, a observância da legislação trabalhista, o respeito aos direit os trabalhistas e a exploração pacífica e integrada à sociedade local.

A reforma agrária, por exemplo, carregou por anos o fardo da desconcentração da propriedade da terra no País e, por isto, acumulou críticas e desgastes, dada a desproporção entre objeti vos e meios. Na medida em que se articule com as responsabilidades cadastrais dos proprietários, a fim de provocar os efeitos tributários e legais provenientes de outras políticas públicas e convocar para a ação conjunta todas as esferas competentes da fis calização da função social, poderá reverter o quadro. Não se pode aceitar a produtividade sem preservação ambiental, e/ou na presença de trabalho análogo ao de escravo e sem a promoção da paz no campo.

Até os anos 80, as políticas agrárias foram compreendi das como essencialmente sociais e, em que pese não terem perdido este caráter, nos últimos anos avançaram no campo do desenvolvimento rural. Nesta condição, novos desafios se abriram, especialmente o desenvolvimento de uma formulação não economicista, capa z de contemplar a sustentabilidade e a liberdade como valores constitutivos da reforma agrária e da governança fundiária.

A regularização fundiária, por exemplo, encontrou novos significados por meio da política de igualdade racial e foi desafiada a ser um instrumento da preservação dos direitos dos povos tradicionais e contribuir para a diversidade cultural do Brasil ao operar a identificação, delimitação, demarcação e titulação de territórios quilombolas.

Na Reforma Agrária, por sua vez, a massificação d o assentamento de famílias e o fornecimento da infraestrutura e de créditos se tornaram elementos constitutivos da liberdade social, atraindo e modelando diversas outras políticas. As comunidades ribeirinhas e extrativistas da Amazônia, por exemplo, na med ida em que são atendidas pela reforma agrária trazem junto a política ambiental, o reconhecimento de reservas agroextrativistas do Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) e as políticas sociais necessárias para as comunidades que nelas habitam.

Existem hoje no Brasil 9.153 projetos de assentamento criados e reconhecidos pelo Incra, sob supervisão direta, com 970 mil famílias vivendo e produzindo sobre 88 milhões de hectares, 76% deles no norte do País e grande parte em assentamentos ambientalmente difer enciados.

Neste aspecto, considerando que os dados iniciais do Censo Agropecuário da Agricultura Familiar realizado em 2006 pelo IBGE revelaram que há 4,3 milhões de estabelecimentos de agricultores familiares. É possível estimar, em que pesem as metodolog ias diferentes, que a reforma agrária e o público atendido pela regularização fundiária e pelo crédito fundiário no País represente algo próximo de 20% da agricultura familiar do País.

Dotar estas famílias de habitações dignas, servidas com água, energia e létrica e saneamento básico, além de estradas para livre acesso e escoamento da produção são metas essenciais para a Reforma Agrária e para a governança fundiária, pois a inclusão produtiva e qualidade de vida de todo este público são indicadores potentes da validade destas políticas públicas.

A inclusão produtiva das famílias assentadas passa pelo acesso à assistência técnica de qualidade, créditos, políticas de agroindustrialização, comercialização e de seguro agrícola. A qualidade de vida necessita de se rviços de saúde e educação universalizados e oportunidades culturais e esportivas presentes nas comunidades.

Nessa perspectiva, o II Plano Nacional de Reforma Agrária definiu como programa a Promoção da Igualdade de Gênero na Reforma Agrária orientando as políticas e serviços executados no âmbito do MDA/INCRA à superação das desigualdades de gênero. Nesse sentido promoveu a efetivação da cidadania das mulheres através do Programa Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural e da Titulação Conjunta Obrigat ória em nome do casal, além de fomentar a inclusão produtiva destas com o Crédito Apoio Mulher e Assistência Técnica e Extensão Rural.

Intensificar a reforma agrária, a regularização fundiária e o crédito fundiário para atender as famílias sem terra e o g rande contingente de minifundiários com terra insuficiente para o sustento na região nordeste é fundamental para o combate à pobreza rural. Essas políticas estruturantes ao se encontrarem com outras, voltadas para a renda, alimentação, educação e saúde, po dem promover alternativas para tirar da miséria estas populações por meio da massificação da assistência técnica, dos créditos - habitação inclusive - e de infraestrutura, com prioridade para o abastecimento de água.

Nesse sentido, são de grande importân cia não apenas as ações implementadas diretamente pelo Incra, mas também as articulações institucionais efetuadas no período recente, como a inclusão de 50 mil famílias assentadas na rota de estruturação produtiva do Programa Brasil sem Miséria, a construç ão de moradias nos assentamentos da reforma agrária pelo Programa Minha Casa Minha Vida Rural, bem como o acordo de cooperação com o Ministério da Integração que visa proporcionar segurança hídrica a 30 mil famílias assentadas no semiárido.

Na Amazônia, po r outro lado, fazer recair o foco das ações da Reforma Agrária e da governança fundiária na proteção das comunidades tradicionais e extrativistas e compartilhar a agenda ambiental, é essencial para a construção do desenvolvimento ambiental de toda região e m bases pacíficas, soberanas e sustentáveis.

Nesse contexto, o Programa Assentamentos Verdes, que visa à prevenção, combate e alternativas ao desmatamento ilegal em assentamentos da reforma agrária localizados na Amazônia Legal, apresenta-se como ferramen ta fundamental de apoio e promoção do desenvolvimento sustentável nesta região. Da mesma forma, por meio do Bolsa Verde, busca-se aliar a transferência de renda à preservação ambiental, direcionando recursos a famílias que desenvolvem atividades de conserv ação em assentamentos ambientalmente diferenciados, contribuindo para a redução da situação de vulnerabilidade e incentivando a conservação dos recursos naturais e o desenvolvimento de atividades produtivas sustentáveis.

Por fim, no País como um todo, o te ma central é a integração destes públicos prioritários com a agricultura familiar, a fim de superar as barreiras da inclusão injusta na agricultura familiar, para lançar as bases de um desenvolvimento rural sustentável e equitativo que garanta liberdade na forma de oportunidades e direitos indiferentes ao gênero, à raça e a riqueza.