A construção da Promoção da Igualdade Racial como política de governo e de Estado faz parte do processo histórico de aprimoramento da democracia no Brasil. Vários atores sociais e políticos têm sido responsáveis pelas lutas sociais por uma sociedade e Estado mais democráticos para todos, considerando a complexa trama entre desigualdades e diversidade .

A noção de movimento negro surge no pós-Abolição, quando os negros deixam de ser “ ex-escravos ” ou libertos e passam a reivindicar direitos iguais. Vivenciar a cidadania plena era o sonho perseguido pela população negra da época, sobretudo os setores mais organizados que, desde início, tinham a educação e o trabalho como pautas prioritárias.

Compreender melhor os sentidos e significados da Política de Promoção da Igualdade Racial no Brasil e da luta pela cidadania e pela vida passa, necessariamente, por uma digressão histórica dos avanços e conquistas sociais e do processo de superação do racismo protagonizado pelo Movimento Negro brasileiro.

Nessa perspectiva, é importante mencionar a imprensa negra paulista que, no começo do século XX, cumpriu um importante papel na produção e difusão de conhecimento sobre as questões da população negra. Os jornais possuíam uma função educativa e de politização, e também foram fundamentais para romper com o imaginário racista da época que, baseando-se no racismo científico, atribuía à população negra o lugar de inferioridade intelectual.

Em 1931, surge, em São Paulo, a Frente Negra Brasileira, uma associação de caráter político, informativo, recreativo e beneficente que promovia a integração dos negros na vida social, política e cultural, denunciando as formas de discriminação racial existentes na sociedade brasileira daquele período. A educação também foi uma pauta importante do grupo, que criou escolas e cursos de alfabetização de crianças, jovens e adultos. Como havia se tornado um partido político em 1936, acabou extinta, devido ao Decreto-lei nº 37, de 2 de dezembro de 1937, que colocava na ilegalidade todos os partidos políticos.

Alguns anos depois, nasce o Teatro Experimental do Negro (TEN) (1944-1968), que pretendia formar atores e dramaturgos negros e resgatar a herança africana na sua expressão brasileira, além de contestar a discriminação racial, especialmente no campo das artes. O grupo, idealizado e fundado por Abdias do Nascimento, teve entre seus primeiros participantes favelados sem profissão, operários e empregados domésticos que eram alfabetizados e conscientizados a respeito das questões concernentes à população negra.

Ao final dos anos de 1970, no contexto de discriminação racial em que se inscreveu o período da ditadura militar brasileira, de forma inédita, várias entidades do movimento negro se articularam na fundação de uma organização nacional. Em 18 de junho de 1978, em São Paulo, surge o Movimento Unificado Contra a Discriminação Étnico-Racial (MUCDR), posteriormente chamado de Movimento Negro Unificado (MNU), nome que persiste até hoje. Suas pautas prioritárias eram o trabalho e a educação, campo este em que sua participação foi de grande importância, de modo que se pode dizer que o MNU é o principal responsável pela formação de uma elite intelectual negra que se tornou referência na pesquisa sobre relações étnico-raciais no Brasil.

Os anos de 1990 foram palco de efervescência social, política e econômica nacional e internacional, como resultado do período de redemocratização ocorrido nos anos de 1980 e suas consequentes reformas constitucionais. Todos os movimentos sociais buscavam a construção de um Estado Democrático de Direito depois de duas décadas de ditadura. Nesse sentido, a partir da segunda metade dos anos 1990 , os debates do movimento negro ultrapassam os espaços de militância e alcançam a sociedade como um todo. Neste período, destaca-se a “Marcha Nacional Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida”, realizada em Brasília no dia 20 de novembro de 1995.

A ampla e ativa participação do movimento negro na preparação e durante a III Conferência Mundial contra o Racismo, a Discriminação Racial, a Xenofobia e Formas Correlatas de Intolerância, promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU) no ano de 2001, em Durban, África do Sul, é bastante simbólica, pois representa um momento de confluência de várias reivindicações históricas deste movimento social. Ao assinar o Plano de Ação de Durban, o Brasil assume internacionalmente a existência do racismo institucional no país e se compromete a efetivar políticas para a sua superação.

A partir de 2003, ocorre uma inflexão no governo federal. O Brasil passa a ser liderado por um governo democrático e popular, comprometido com as lutas históricas dos movimentos sociais e o combate à pobreza. É nesse momento que é criada, no dia 21 de março de 2003, a Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial ( Seppir /PR), com o objetivo de implementar a promoção da igualdade racial como política transversal intersetorial do Governo Federal. Ainda em 2003, uma antiga demanda do movimento negro é finalmente contemplada e torna-se obrigatório o ensino de história e cultura afro-brasileira e africana nas escolas públicas e privadas de ensino fundamental e médio. Nesse mesmo período, várias universidades públicas começam a adotar ações afirmativas como forma de ingresso, com destaque para as cotas raciais.

Pode-se dizer, então, que, a partir dos anos de 2000, o Brasil conquista diversos avanços na promoção da igualdade racial. Além dos supracitados, cabe destacar a fundação da Associação Brasileira de Pesquisadores Negros (ABPN), a criação do Programa Brasil Quilombola, o Plano Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana, o Brasil Cigano, a promulgação do Estatuto da Igualdade Racial, a Lei Complementar nº 150/2015, entre outros.

A construção de um Estado democrático atento às reivindicações do movimento negro e a presença de outros movimentos sociais, partícipes da luta antirracista, protagonizam o ciclo de mudanças democráticas dos últimos 12 anos. Nesse contexto, as ações do movimento negro como ator político, e a política de promoção da igualdade racial têm contribuído para a construção de uma sociedade democrática, igualitária e justa para todos.


As políticas de Promoção da Igualdade Racial e a superação do racismo

A Promoção da Igualdade Racial passou por vários estágios ao longo das últimas três décadas: primeiro, como uma ação baseada num caráter simbólico, representado pela presença de pessoas negras no exercício de funções públicas, no primeiro escalão de alguns governos estaduais. Segundo, por meio de um reconhecimento pontual na agenda nacional que enfatizava a participação africana e afro-brasileira restrita à formação cultural da sociedade. Terceiro, foi abordada de forma tópica, com iniciativas que ajudaram a romper com o “senso comum”, baseado no mito da democracia racial. Quarto, como política transversal, momento no qual parte significativa das instituições nacionais ainda se encontra. No quinto estágio, a política transversal passa a ser institucionalizada em uma dimensão sistêmica, com a criação do Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial – SINAPIR. Instituído pela Lei nº 12.288, de 20 de julho de 2010 – o Estatuto da Igualdade Racial – e regulamentado pelo Decreto nº 8.136, de 5 de novembro de 2013 e pela Portaria SEPPIR/PR nº 8, de 11 de fevereiro de 2014, o Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial tem como propósito garantir à população negra a efetivação da igualdade de oportunidades, a defesa de direitos e o combate à discriminação. Para tanto, deverá organizar e articular políticas públicas de enfrentamento ao racismo e promoção da igualdade racial no âmbito da União, Estados e Municípios, bem como concretizar parcerias com os demais poderes e a iniciativa privada que efetivem medidas deste tipo. O SINAPIR abre caminho para o estágio em que se busca construir a transição da promoção da igualdade racial de política de Governo para política de Estado.

As primeiras experiências no campo das políticas públicas com o objetivo de enfrentar o racismo e promover a igualdade racial remontam ao início da década de 1980, notadamente no Estado do Rio de Janeiro, durante o primeiro Governo de Leonel Brizola (1983 e 1986). Cabe mencionar que, nos estados do Espírito Santo e Rio Grande do Sul, o tema entrou e permaneceu na agenda em função da eleição de dois governadores negros: Albuíno Azeredo e Alceu Colares (1987 a 1990). No âmbito do governo federal, a institucionalização do tema ocorreu em 1988, durante o governo do então Presidente José Sarney, no curso da celebração do Centenário da Abolição da Escravidão, com a criação da Fundação Cultural Palmares, autarquia do Ministério da Cultura.

A partir da década de 1990, outras iniciativas foram implementadas: os estudos sobre desigualdade racial no Brasil realizados pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA); o início do processo de titulação de terras quilombolas pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) ; as ações desenvolvidas para a participação do Brasil na Conferência Mundial contra o racismo e a discriminação racial em Durban, África do Sul.

Como decorrência da Conferência de Durban, ocorrida em 2001, e da ação do Movimento Negro, o Brasil começou a discutir a introdução das políticas de ações afirmativas. É importante mencionar a influência que esta conferência exerceu na forma como os movimentos sociais negros passaram a reivindicar e a incidir na agenda política do Estado. No Brasil, tal mudança ficou evidente na criação do Programa “Brasil sem Racismo”, em 2003. O tema racial foi inserido nas diretrizes da gestão do Governo Federal, tornando-se uma política de governo com a criação da SEPPIR/PR.

Nos últimos 12 anos, a SEPPIR/PR tem implementado a política de promoção da igualdade racial como temática transversal no âmbito da pactuação federativa.

Essa atuação possibilitou o Prêmio de Inovação em Gestão Pública, da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), pela implementação do “Sistema de Monitoramento das Políticas voltadas para a População Quilombola”, em 2014.

Juntamente com um conjunto de ministérios, a SEPPIR/PR é responsável pelas ações voltadas aos jovens negros, pelo acompanhamento das cotas no acesso às principais carreiras do Estado brasileiro e nas instituições federais de ensino técnico e superior. Os exemplos, por si, permitem compreender o processo de institucionalização da promoção da igualdade racial na agenda nacional, como política transversal e intersetorial . Cabe destacar, na estrutura da SEPPIR/PR, a existência da Secretaria de Políticas de Ações Afirmativas – SPAA, que atua especificamente na criação e acompanhamento de ações afirmativas e, de forma mais geral, na incorporação da perspectiva da igualdade racial no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e municípios, em articulação com os movimentos sociais.

Cabe ressaltar também que apesar dos inegáveis avanços nos últimos anos nas políticas públicas e nas ações afirmativas de promoção da igualdade racial, a questão da reversão das representações negativas da pessoa negra constitui um desafio fundamental para a SEPPIR. Para enfrentar o quadro de violência física e simbólica de que é vítima, a Juventude Negra, através de suas expressões socioculturais, tem provocado um resgate de identidade étnico-racial. Há décadas os movimentos sociais negros denunciam a invisibilidade da população negra nos meios de comunicação. Apesar de constituírem a maioria da população brasileira, as pessoas negras continuam representadas de maneira estereotipada, distorcida e criminalizada, ao mesmo tempo em que sua participação ativa em nossa cultura e história é ignorada nesses espaços.

Outro aspecto fundamental a ser apresentado é que o processo de institucionalização das políticas de promoção da igualdade racial e de superação do racismo tem ocorrido para além do âmbito nacional. O quadriênio de vigência do PPA 2016-2019 coincide com dois momentos fundamentais das políticas de promoção da igualdade racial no plano internacional: 1) a Década Internacional dos Afrodescendentes, instituída pela Organização das Nações Unidas (ONU), que se estenderá de 2015 a 2024 e conta com Programa de Atividade adotado pela Assembleia Geral da ONU; e 2) a Década dos Afrodescendentes Latino-americanos e Caribenhos, com duração de 2014 a 2023, no âmbito da Comunidade dos Estados Latino-americanos e Caribenhos (CELAC). A instituição da Década dos Afrodescendentes nesses dois órgãos oferece uma oportunidade singular para a implementação e o fortalecimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil nesta temática e são contempladas nesse Programa Temático por meio de um objetivo específico de “ atua ção internacional do Brasil na promoção da igualdade racial”.


Planejamento governamental e as políticas de Promoção da Igualdade Racial

Embora a promoção da igualdade racial estivesse entre os objetivos do governo nos Planos Plurianuais – PPA 2004–2007 e PPA 2008–2011, uma série de limites se impuseram à plena execução desses objetivos. Por um lado, alguns deles podem ser atribuídos à própria estrutura e metodologia adotada no PPA em suas versões anteriores. Por sua excessiva imbricação com o orçamento, sua linguagem não permitia uma construção mais consolidada de uma estratégia de ação para o governo. Igualmente, os seus mecanismos de gestão também apresentam conhecidas falhas e não têm contribuído para o acompanhamento das ações de forma a assegurar o alinhamento com o plano. Por outro lado, a proposta da igualdade racial não parece ter permeado as demais áreas a contento. Nos planos, embora se constate a desigualdade racial em vários campos, a tarefa do enfrentamento é atribuída à SEPPIR. No PPA 2008-2011, o foco se volta mais à questão quilombola do que à desigualdade racial de forma estrutural e sistêmica .

no PPA 2012-2015, a temática racial se apresenta de modo mais explícito e sistêmico. Além do Programa 2034 “Promoção da Igualdade Racial e Enfrentamento ao Racismo”, o tema se apresenta a partir da Agenda Transversal de Igualdade Racial, que é composta por 27 programas, 73 objetivos e 155 metas, nas áreas de gênero, educação, saúde, esporte, cultura, assistência social, direitos humanos, desenvolvimento agrário, cidadania e justiça, segurança pública, trabalho e emprego, meio ambiente, entre outras.

Além dos desafios inerentes aos processos de planejamento setoriais e dos limites dos instrumentos atuais, há que se considerar que a gestão da política de promoção da igualdade racial como objetivo transversal é especialmente complexa e desafiadora. O propósito não se restringe a ampliar a dotação e aprimorar as ações dos órgãos incumbidos de coordenar a política, mas o mais importante é garantir que todas as demais políticas incorporem o objetivo de superar as desigualdades raciais e que procurem incluir, em suas ações setoriais, este desígnio .

Por fim, cabe assinalar que é fundamental para o sucesso das ações governamentais de promoção da igualdade racial e superação do racismo considerar suas interseções com a temática de gênero. Nos processos sociais de discriminação, as clivagens de raça e gênero se entrecruzam recorrentemente e formam dimensões estruturantes da realidade brasileira. O enfrentamento dessas discriminações precisa contemplar estratégias que abordem de maneira conjunta essas clivagens.


Os Povos e Comunidades Tradicionais

A constituição de um conjunto de políticas públicas com enfoque específico em Povos e Comunidades Tradicionais é algo recente no âmbito do Estado brasileiro. A ratificação da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) representa um marco para esse âmbito de atuação governamental. A SEPPIR/PR, por meio da Secretaria de Políticas para Comunidades Tradicionais (SECOMT), atua primordialmente com três públicos: quilombolas, povos e comunidades tradicionais de matriz africana e povos ciganos.

Com o objetivo de reconhecer formalmente a existência e as especificidades desses segmentos populacionais, foi instituída a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais, através do Decreto n º 6.040, de 7 de fevereiro de 2007. A referida Política visa a garantir os direitos territoriais, socioeconômicos, ambientais e culturais dessas populações e promover seu desenvolvimento sustentável, respeitando e valorizando suas identidades e instituições. Em seu artigo 3 º , os Povos e Comunidades Tradicionais são definidos como “grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição” .

Segundo dados do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), as Comunidades Tradicionais constituem aproximadamente 5 milhões de brasileiros e ocupam um quarto do território nacional. Por seus processos históricos e condições específicas de pobreza e desigualdade, acabaram vivendo em isolamento geográfico e/ou cultural, tendo pouco acesso às políticas públicas de cunho universal, resultando em grande vulnerabilidade socioeconômica.

Em muitos casos, as especificidades relacionadas com os povos e comunidades tradicionais se entrecruzam com processos de discriminação racial, étnica e intolerância religiosa. A luta contra o racismo conjuga-se à luta por direito à terra e à propriedade coletiva, à sustentabilidade dos processos produtivos e à preservação de viveres e saberes ancestrais.

Para compreender a situação das comunidades quilombolas e de muitos outros povos e comunidades tradicionais no Brasil, é fundamental fazer referência à Lei de Concessão de Terras de 1850. É nesse momento que se vincula a posse e a propriedade da terra àquele que possui recurso monetário para adquiri-la e legalizá-la cartorialmente . Essa tornaria ainda mais difícil a inclusão do negro após a Abolição de 1888.

As Comunidades Quilombolas são conceituadas contemporaneamente pelo Estado brasileiro como grupos étnico-raciais segundo critérios de autoatribuição , com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida . Nesse sentido, sua identidade étnica as distingue do restante da sociedade, mas é importante explicitar que essa identidade étnica se define a partir de um processo de autoidentificação bastante dinâmico e que não se reduz a elementos materiais ou traços biológicos distintivos, como a cor da pele.

A Constituição brasileira de 1988, no art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, consagra aos remanescentes das comunidades de quilombos o direito à propriedade de suas terras: “Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”. Em relação ao reconhecimento das comunidades quilombolas, cabe à Fundação Cultural Palmares sua certificação como “Território Cultural Afro-Brasileiro”, e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) à regularização fundiária do território até que seja titulado como propriedade coletiva da comunidade.

Em relação aos povos indígenas, a Fundação Nacional do Índio (FUNAI) – entidade vinculada ao Ministério da Justiça – é o órgão do governo federal cuja função precípua se relaciona a exercer a tutela dessas populações e assegurar seus direitos. Neste Plano Plurianual, a questão indígena é tratada mais diretamente pelo Programa temático “Promoção e proteção dos Direitos dos Povos Indígenas”. A questão indígena se expressa neste Programa temático na medida em que se insere em determinados aspectos ao campo mais geral das comunidades tradicionais.

Cabe destacar a atuação da SECOMT junto a Povos de Matriz Africana e a Povos Ciganos. Povos tradicionais de matriz africana são definidos como grupos que se organizam a partir dos valores civilizatórios e da cosmovisão trazidos para o país por africanos transladados durante o sistema escravista, o que possibilitou um contínuo civilizatório africano no Brasil, constituindo territórios próprios caracterizados pela vivência comunitária, pelo acolhimento e pela prestação de serviços à comunidade. A partir da concepção de que os Povos Tradicionais de Matriz Africana são verdadeiros articuladores comunitários, inseridos em redes de apoio e atendimento social, em 2013, foi lançado o I Plano Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais de Matriz Africana. O I Plano é coordenado pela SEPPIR/PR em articulação com onze ministérios e órgãos do Governo Federal e está organizado em três eixos: Garantia de Direitos; Territorialidade e Cultura; e Inclusão Social e Desenvolvimento Sustentável.

Os povos ciganos, por sua vez, se organizam segundo pertencimento étnico. No Brasil, há presença de, pelo menos, três etnias ciganas, Calon , Rom e Sinti , cada uma delas com língua, costumes e regras próprias para o convívio comunitário. Os dados oficiais sobre os povos ciganos ainda são muito incipientes. Atualmente, há alguns registros da presença de comunidades ciganas nômades e não-nômades em praticamente todo o território nacional. De acordo com dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 2011 foram identificados 291 acampamentos ciganos, localizados em 21 estados.

A relação de cada um dos povos com o Estado brasileiro ainda é diversa, havendo maior ou menor demanda por equipamentos e serviços. A SEPPIR/PR constitui-se no espaço prioritário de interlocução e recepção das demandas dos povos ciganos. Nesse sentido, em 2013, foi lançado o Brasil Cigano, Guia de Políticas Públicas para Povos Ciganos, passo importante para a incorporação dos povos ciganos no conjunto das políticas públicas.