Gases presentes na atmosfera terrestre permitem a entrada de radiação solar, mas impedem que parte do calor, em forma de radiação infravermelha, retorne ao espaço. Tais gases, denominados gases de efeito estufa (GEE), gerados naturalmente, são essenciais para tornar a Terra um planeta habitável. No entanto, a concentração desses gases tem crescido de forma constante desde a Revolução Industrial. Um dos mais abundantes é o Gás Carbônico (CO 2 ).

As melhores informações científicas disponíveis atualmente mostram que: a influência humana no sistema climático é clara e as emissões antropogênicas de GEE são as maiores da história; o aquecimento do sistema climático é inequívoco; desde 1950 têm sido observadas mudanças impactantes: os oceanos estão mais quentes, a quantidade de neve e gelo diminuiu e há elevação no nível do mar; é “extremamente provável” que a alta concentração dos gases de efeito estufa seja a causa dominante do aquecimento observado desde meados do século XX; a continuidade das emissões de GEE nos patamares atuais levará a mais aquecimento e alterações nos componentes do sistema climático, aumentando a probabilidade de impactos severos e irreversíveis para pessoas e ecossistemas.


Histórico da Mudança do Clima no mundo

Nas décadas de 60 e 70, os climatologistas começaram a chamar a atenção para o fato do aquecimento global e para sua correlação com o aumento da concentração de CO 2 . Esses alertas se somaram até que, no final da década de 70 foi realizada a primeira Conferência Mundial do Clima. Segue-se, no final dos anos 80, a criação do IPCC ( Intergovernmental Panel on Climate Change ) pela Organização Meteorológica Mundial e pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Esse organismo internacional publicou em 1990 seu primeiro relatório de avaliação, que refletia a visão de cerca de 400 cientistas. Esse relatório, por sua vez, motivou a instituição da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática, em Inglês United Nations Framework Convention on Climate Change ou UNFCCC (doravante denominada Convenção do Clima), durante a Earth Summit (Cúpula da Terra) em 1992 no Rio de Janeiro.

O objetivo principal da Convenção é estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa em um nível que impeça uma interferência antropogênica perigosa no sistema climático. Esse objetivo deve ser atingido dentro de um prazo que permita a adaptação dos ecossistemas, o desenvolvimento sustentável e não ameace a produção de alimentos. A Convenção entrou em vigor em 1994 e no ano seguinte, realizou-se, em Berlim, a primeira Conferência das Partes da Convenção (COP1), que se tornou a principal instância multilateral de negociação entre as partes.

Em 1997, durante a COP3, a Conferência adotou o Protocolo de Quioto cujo complexo processo de ratificação somente permitiu sua efetiva operacionalização em 2005. Pelo Protocolo de Quioto, países industrializados (países Anexo I) assumem compromissos obrigatórios de redução de emissão de gases de efeito estufa, conforme o princípio da Convenção Clima de “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”. Pelo protocolo, os países industrializados obrigam-se a informar regularmente suas medidas e políticas de redução de emissões, a apoiar financeiramente ações relacionadas à mudança do clima em países em desenvolvimento e a compartilhar tecnologia com esses países.

Para atingir seus objetivos de redução de emissão, o Protocolo de Quioto está baseado em um sistema de informação e verificação, mecanismos de flexibilização de mercado para a comercialização dos direitos de emitir gases de efeito estufa e um sistema robusto de conformidade que garanta a transparência e a credibilidade de todas as atividades do processo. O primeiro período do Protocolo de Quioto terminou em 2012, quando, por meio da emenda de Doha, sua efetividade foi estendida até 2020.

Atualmente, vive-se a expectativa de um novo acordo que substitua o Protocolo de Quioto a partir de 2020. Tal acordo deverá ser definido na COP21, em Paris, no final do ano de 2015.


Mudança do Clima no Brasil.

Seguindo o processo mundial de amadurecimento sobre a temática Mudança do Clima, com o funcionamento efetivo da Convenção Clima em 1994 e a adoção do Protocolo de Quioto em 1997, o Brasil cria, por meio do Decreto s/nº de 7 de julho de 1999, a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, com a finalidade de articular ações de governo decorrentes da Convenção.

Após a entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005, o Brasil instituiu, por meio do Decreto nº 6.263, de novembro de 2007, o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM)e o Grupo Executivo sobre Mudança do Clima (Gex/CIM) com a finalidade de efetivamente elaborar, implementar, monitorar e avaliar o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, sob a orientação do CIM, e ainda elaborar a Política Nacional sobre Mudança do Clima. O CIM é coordenado pela Casa Civil da Presidência da República e conta com dezessete órgãos federais e o Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas, como convidado. O Gex/CIM, por sua vez, conta com oito órgãos federais e com o Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas e é coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente.

O Plano Nacional sobre Mudança do Clima, apresentado em 2008, apoia o esforço mundial de redução da concentração de gases de efeito estufa e visa incentivar medidas que promovam a mitigação, com a redução das emissões desses gases, e a adaptação da sociedade aos impactos que ocorram devido à mudança do clima. Estrutura-se em quatro eixos: (1) mitigação; (2) vulnerabilidade, impacto e adaptação; (3) pesquisa e desenvolvimento; (4) capacitação e divulgação.

A Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) foi instituída pela Lei nº 12.187, de 2009, posteriormente regulamentada pelo Decreto nº 7.390, de 2010. A PNMC estabelece os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos a serem adotados com relação à mudança do clima. Embora o Brasil não esteja vinculado a metas obrigatórias de redução pela Convenção do Clima, em linha com o princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”, a PNMC declara um compromisso nacional voluntário de redução de emissões de GEE entre 36,1% a 38,9% das emissões projetas para 2020.

O Decreto nº 7.390/2010, entre outras ações, detalha os instrumentos da PNMC para cumprimento do compromisso voluntário brasileiro. Para efeito da regulamentação são considerados o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM), o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado (PPCerrado), o Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE), Plano para Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura e o Plano de Emissões da Siderurgia. A PNMC ainda prevê planos para os setores de transporte (urbano e interestadual de passageiros e carga), saúde, indústria (transformação, bens duráveis, química fina e de base, papel e celulose, construção civil) e mineração. As ações previstas e suas respectivas metas de redução de emissão estão sintetizadas no quadro abaixo:

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Fonte: Casa Civil da Presidência da República e Notificação do Brasil à UNFCCC, 2009.


A influência da implementação das ações propostas, em especial a redução do desmatamento na Amazônia Legal por meio do PPCDAM, já torna possível verificar a mudança da composição das emissões brasileiras ao longo dos anos, conforme assinala o gráfico abaixo:

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Fonte: Estimativas Anuais de Emissão de Gases de Efeito Estufa – MCTI, 2014


PPA e Mudança do Clima

O Programa Nacional de Mudança Climáticas do Brasil, do Ministério da Ciência e Tecnologia, nasce após a ratificação da Convenção Clima em fevereiro de 1994. A estratégia do Programa foi definida pelo governo brasileiro, em especial pelos Ministérios da Ciência e Tecnologia e das Relações Exteriores, visando o atendimento dos compromissos iniciais do Brasil na Convenção. Dessa forma, os esforços concentraram-se nos trabalhos de estudo do Inventário Brasileiro de Emissões de Gases de Efeito Estufa que promoveriam, além de um diagnóstico da situação à época, uma capacitação interna para que, posteriormente, os estudos sobre mitigação e adaptação pudessem ser implementados com menor esforço. Relevância também foi atribuída a iniciativas educativas, de conscientização e divulgação do tema.

Conforme decisão da Convenção do Clima, os países desenvolvidos (Partes Anexo I) deveriam aportar recursos para que os países em desenvolvimento pudessem cumprir seus compromissos no âmbito da Convenção. Dessa forma, a estratégia de financiamento adotada pelo Ministério da Ciência e Tecnologia foi o uso exclusivo desses recursos externos com gradual incorporação de recursos do orçamento ao longo dos anos. Assim, o programa “Mudanças Climáticas” foi iniciado ainda em 1996 com os recursos oriundos do Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF, Global Environment Facility , em inglês) e de um acordo bilateral com os Estados Unidos.

Nos Planos Plurianuais Federais, o tema Mudança do Clima foi abordado diretamente pela primeira vez no PPA 2000-2003 como o programa 0475 – Mudanças Climáticas - cujo objetivo era “desenvolver informações científicas relativas à emissão de gases de efeito estufa para subsidiar a definição da política de atuação em mudanças climáticas”.

No quadriênio 2004-2007, o tema foi tratado em dois programas:

No quadriênio 2008-2011, o tema também foi abordado nos programas:

No PPA 2012-2015, o tema foi centralizado no programa 2050 – Mudanças Climáticas. Os objetivos tratavam, resumidamente, de:

A nova metodologia do PPA 2012-2015 também visou a facilitar o tratamento de temas transversais. Assim, apesar da aparente centralização no programa 2050 – Mudanças Climáticas, foram identificadas, no PPA 2012-2015, por meio da Agenda Clima, medidas relacionadas direta e indiretamente ao tema espalhadas em 28 programas temáticos (mais de 80 objetivos, de 250 metas e de 300 iniciativas). Tais medidas podem se classificar como relacionadas à mitigação, adaptação e alerta e prevenção a desastres.

O PPA 2016-2019 segue basicamente a metodologia do seu antecessor com alguns aprimoramentos. Traz, no entanto, a proposta de se tornar uma peça mais estratégica e para isso, foi implementado um esforço de síntese e priorização. Nesse sentido, o programa 2050 - Mudança do Clima, traz um conjunto reduzido de objetivos que, em de forma integrada com as metas e iniciativas propostas, procura uma evolução do estágio atual da política.

Nesse sentido, aprofundando o processo de implementação da Política Nacional sobre Mudanças Climáticas, o Ministério do Meio Ambiente buscará promover a efetiva mitigação e adaptação às mudanças climáticas pela implementação, aprimoramento e revisão de seus instrumentos, especialmente os planos setoriais de mitigação e dos planos de ação de combate ao desmatamento dos biomas.

Para o monitoramento e o acompanhamento das reduções de GEE proporcionadas por esses planos será implementado o Sistema Modular de Monitoramento e Acompanhamento das Reduções de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SMMARE). O passo seguinte à conclusão do Plano Nacional de Adaptação em 2015 é sua implementação como forma de promover o desenvolvimento nacional resiliente à mudança do clima, evitar e minimizar perdas e aproveitar possíveis oportunidades. O financiamento de atividades que reduzam as emissões, promovam a remoção por sumidouros de GEE e a adaptação à mudança do clima continuará a ser desempenhado em conjunto pelo Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima), um dos instrumentos da PNMC, e pelo Fundo Amazônia.

Uma das principais consequências das mudanças climáticas para o Brasil é o aumento da susceptibilidade aos incêndios florestais, com consequências negativas sobre a emissão de gases de efeito estufa, conservação da biodiversidade, qualidade do ar e à economia. A consolidação do Programa Brigadas Federais do Ibama/Prevfogo durante o PPA 2012-2015, nas regiões mais críticas do país, permitiu traçar metas mais concretas no PPA 2016-2019, como a redução dos incêndios florestais. As áreas prioritárias foram definidas em função da legislação (LC 140/2011), do histórico de ocorrência de incêndios florestais e da presença de remanescentes florestais, resultando na proposta de proteção de 20.000.000 de hectares de Terras Indígenas, Assentamentos da Reforma Agrária e Territórios Quilombolas.

Amadurecido pela experiência acumulada de anos anteriores, o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, continuará a subsidiar políticas e decisões relacionadas à Mudança do Clima por meio da geração e disseminação de informações, conhecimento e tecnologias correlatas. Nesse contexto, o contínuo aprimoramento de modelos do sistema terrestre é ponto estratégico, uma vez que projeções climáticas e cenários constituem insumos básicos de gestão associados à adaptação, produção de energia, risco e vulnerabilidade a eventos extremos, gestão de recursos hídricos, áreas urbanas e costeiras, produção agrícola, incêndios florestais, etc.

Para suprir lacunas de conhecimento já identificadas, agências nacionais de fomento de C&T ou fundos internacionais promoverão o fomento de pesquisa e projetos em Mudança do Clima. No âmbito da Convenção do Clima, para que o país cumpra seus compromissos de prestar informações, a Comunicação Nacional, os Relatórios Bienais e o Relatório de Avaliação das Necessidades Tecnológicas para o Brasil serão elaborados num ambiente pretendido de maior institucionalização dessas atividades, aproveitando a experiência e consolidação do processo de elaboração do Inventário de Emissões e das Estimativas Anuais de Emissões.

A ampliação e o fortalecimento da Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas, a Rede CLIMA, instituída pelo MCTI por meio da Portaria nº 728/2007, também tem papel importante para o objetivo a ser cumprido de gerar e disseminar informações, conhecimentos e tecnologias sobre Mudança do Clima. Contribuirão ainda para esse fim, iniciativa para ao desenvolvimento de projeto piloto do sistema de monitoramento e observação dos impactos das mudanças climáticas, o qual deverá informar de forma clara valores e tendências dos impactos observados.

O papel do monitoramento por sensoriamento remoto é evidente no combate ao desmatamento, queimadas e incêndios florestais e, consequentemente, no padrão das emissões de GEE no Brasil. O projeto de Monitoramento do Desmatamento da Amazônia Legal – PRODES – revolucionou a percepção do governo e da sociedade sobre o processo de desmatamento na Amazônia Legal, servindo de base para a elaboração, em 2004, do PPCDAM (Plano de Ação de Prevenção Contra o Desmatamento na Amazônia Legal).

A influência do PPCDAM se fez sentir nos anos seguintes quando as taxas de desmatamento anuais na Amazônia Legal foram reduzidas para patamares de 4,8 mil km 2 /ano (2012), sendo que já se havia atingido 27 mil km 2 /ano (2004). Dessa forma, o INPE/MCTI se propõem a expandir o monitoramento do desmatamento para todos os biomas brasileiros e o monitoramento de área queimada, risco de queima e severidade do fogo para todo território nacional.

De forma complementar ao INPE/MCTI, o CENSIPAM do Ministério da Defesa irá ampliar sua capacidade de monitoramento por radar do desmatamento na Amazônia Legal, atuando numa vulnerabilidade de cobertura que se apresenta durante o período de alta cobertura de nuvens, quando as imagens de satélite perdem sua efetividade. Dentre outras iniciativas, há ainda previsão de monitoramento bienal do uso da terra nos biomas Amazônia e Cerrado e o desenvolvimento de metodologias para que esse monitoramento também possa ser realizado nos demais biomas. A expectativa é de que essas ampliações de monitoramento levem a adoção de ações que reduzam o desmatamento e, consequentemente, as emissões substantivas no setor de Mudança no Uso da Terra e Florestas.

O programa 2050 – Mudança do Clima – no PPA 2016-2019 visa, portanto, a continuidade e o aprofundamento da implementação da Política Nacional sobre Mudança do Clima e ao cumprimento dos compromissos assumidos pelo Brasil junto à Convenção do Clima. Pretende- se que o efetivo cumprimento dos objetivos propostos possa levar o país a progredir em sua trajetória de mitigação e de adaptação à Mudança do Clima de forma compatível com o desenvolvimento econômico e social.