O transporte aéreo, representado no Plano Plurianual- PPA pelo Programa 2017 – Aviação Civil, contribui de modo significativo para o desenvolvimento geral do Brasil e também da América Latina. Conforme estudo promovido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, divulgado em setembro de 2014, a região deverá apresentar, entre 2013 e 2032, um crescimento dos mais representativos na demanda por transporte aéreo, estimado em 6,9% ao ano, o que deve levar a América Latina a ser a região do planeta com maior crescimento no período. A figura abaixo ilustra o aumento do tráfego aéreo por regiões do mundo.

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Essa modalidade de transporte, de modo geral, contribui para a integração entre as diversas regiões do país, principalmente considerando sua extensa dimensão territorial, estimulando a realização de negócios e favorecendo a aproximação e melhoria na eficiência de diversas cadeias produtivas. Outro aspecto relevante diz respeito ao estímulo a uma maior interação com outros países, facilitando o surgimento de fluxos culturais e comerciais, o que influencia os resultados das contas externas. Internamente ao País, comparado com outras modalidades de transporte, o modal aéreo se mostra particularmente vantajoso para a transposição de longas distâncias, o que contribui, entre outros setores, para a promoção do turismo, do transporte de cargas e pessoas.

Para se ter uma dimensão do comportamento do setor nos últimos anos no contexto nacional, são apresentadas algumas informações relativas ao transporte de passageiros e de cargas. Em relação ao transporte doméstico de passageiros, mais especificamente às tarifas, conforme o Relatório de Tarifas Aéreas Domésticas da Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, edição 031 - 3º trimestre de 2014, é apontado que o setor vem passando por ajustes na estrutura de tarifas e oferta. Nesse quadro, diversos fatores intervêm na formação dos preços além das preferências dos usuários como, por exemplo, a evolução dos custos os quais são diretamente afetados pelo preço do petróleo e pela taxa de câmbio; a renda do consumidor; baixa e alta temporada; o grau de concorrência do mercado; entre outros. A síntese da evolução da tarifa aérea média doméstica real, comercializada no terceiro trimestre de cada ano a partir de 2004, está apresentada no gráfico abaixo.

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Fonte: ANAC/SER/GEAC – Relatório Tarifas Aéreas Domésticas da ANAC, 31ªEdição (adaptado - SPI)


Os dados acima referem-se ao conjunto de 52 rotas monitoradas de acordo com as Portarias nº 1.213/DGAC/2001 e nº 447/DGAC/2004, os quais deixam evidenciados a tendência de queda no preço das tarifas, partindo de R$ 570,2 em setembro de 2004 para R$ 268,14 em setembro de 2014, uma redução de aproximadamente 53%.

Em complemento às informações anteriores, são apresentados a seguir dados referentes ao número de passageiros pagos transportados no mercado doméstico a partir de dezembro de 2005, e tomando como referência os meses de dezembro de cada ano, conforme Relatório de Demanda e Oferta da ANAC de dezembro de 2014.

Fonte: Relatório de Demanda e Oferta – ANAC/dez/2014 (adaptado – SPI)


Considerando a quantidade de carga transportada no mercado doméstico, tomando como referência os meses de dezembro de cada ano, a partir de 2005, é possível verificar essa evolução no gráfico obtido do Relatório de Demanda e Oferta do Transporte Aéreo da ANAC, de dezembro de 2014, representado a seguir.

Fonte: Relatório de Demanda e Oferta – ANAC/dez/2014 (adaptado – SPI)


Em vista, portanto, dos fatos resumidamente apresentados, tem-se o Programa de Aviação Civil, desenvolvido seguindo-se a Política Nacional de Aviação Civil – PNAC, aprovada por meio do Decreto nº 6.780, de 18 de fevereiro de 2009, cujo propósito foi o de caracterizar a importância do desenvolvimento e aumento da disponibilidade de infraestrutura aeroportuária civil, com vistas a aumentar a oferta de serviços de transporte aéreo. Buscou-se nessa lógica, objetivos no PPA 2016-2019 que pudessem interferir positivamente nas seguintes dimensões: oferta de transporte aéreo; infraestrutura aeroportuária; aprimoramento da eficiência e modernização das operações de navegação aérea civil; segurança; e desenvolvimento regulatório e técnico da aviação civil.

Em relação à oferta de transporte aéreo doméstico, verificou-se a partir do ano de 1999 uma situação de declínio da cobertura regional do transporte aéreo regular, ou seja, naquele ano foi atingido o número máximo de 183 aeroportos atendidos com voos regulares, em contraste com os 110 verificados em dezembro de 2014. A mesma tendência, porém de forma menos regular, foi verificada quando a análise recai sobre o número de rotas aéreas nacionais, as quais sofreram algumas oscilações no período, mas que vem apresentando uma contínua queda desde 2011, passando de 840 para 720 rotas ao final de 2014. Além disso, nesse mesmo período, de 2011 a 2014, foi verificado que as rotas operadas regularmente sofreram um crescimento de 10,5% na distância média, passando de 762,9 Km para 842,9 Km. Os números apresentados, resumidamente, sugerem ter ocorrido uma mudança no perfil da malha aérea brasileira: as rotas se tornaram mais longas e passaram a se concentrar em uma quantidade menor de aeroportos. Essa aparente constatação pode ser verificada pelo fato ocorrido no período de 2011 a 2014, no qual 26 aeroportos e 269 rotas deixaram de ser operadas regularmente, enquanto 8 aeroportos e 139 rotas passaram a ser atendidos por voos regulares no mesmo período. O retrato da situação em julho de 2014 mostrava voos regulares em 33 aeroportos da região Norte; 28 aeroportos na região Sudeste; 16 na região Sul; 21 na região Nordeste e; 13 aeroportos na região Centro-Oeste.

A conclusão a partir desse quadro é a premência da aplicação de políticas públicas que favoreçam condições para a ampliação da oferta do transporte aéreo regional. Mesmo que a prestação desses serviços seja de iniciativa do setor privado, ao Estado cabe o fornecimento de condições como a adequação da infraestrutura aeroportuária em localidades de baixa e média densidades de tráfego; a concessão de subvenção econômica para voos operados em rotas regionais; a redução de barreiras à entrada de empresas no mercado; e a integração do sistema de aviação civil brasileiro ao cenário internacional, com expansão das capacidades e liberdades de rotas nos acordos sobre Serviços Aéreos firmados com outros países.

O Programa de Desenvolvimento da Aviação Regional – PDAR, criado por meio da Lei nº 13.097, de 19 de janeiro de 2015, visa justamente ao aumento do acesso da população brasileira a esse sistema aéreo de transporte e, dessa forma, integrar comunidades isoladas e facilitar o acesso a regiões com potencial turístico por meio de subvenções econômicas a voos e rotas regionais. O desenvolvimento de regimes especiais de tributação sobre o querosene de aviação em localidades caracterizadas por baixa e média densidades de tráfego irá contribuir para o desenvolvimento da oferta.

Nos últimos anos, conforme já apresentado, verificou-se um crescimento acentuado do número de passageiros que fazem uso do serviço de transporte aéreo regular, fato que acarretou grande esforço dos operadores aéreos e aeroportuários em adequar as suas infraestruturas e os seus serviços a essa nova realidade. Essa perspectiva de crescimento tende a ser potencializada, pois estudos indicam que a demanda deve ser elevada ao nível de 5% em média por ano até 2019, sendo de 9% ao ano quando a análise recai sobre a aviação regional.

No final de 2012, foi anunciado o “Programa de Investimentos em Logística: Aeroportos”, que objetiva melhorar a qualidade dos serviços e a infraestrutura aeroportuária, ampliando a oferta de transporte aéreo à população brasileira e reconstruindo a rede de aviação regional, contemplando inicialmente 270 localidades.

Pela necessidade de celeridade, entre outros aspectos, na ampliação da infraestrutura aeroportuária, foi concedida à iniciativa privada a exploração dos aeroportos de São Gonçalo do Amarante/RN, Guarulhos/SP, Campinas/SP, Brasília/DF, Galeão/RJ e Confins/MG. Diversas obras previstas no Plano de Exploração Aeroportuária dos Contratos de Concessão já foram entregues, fato que tem contribuído para a significativa expansão da oferta de infraestrutura aeroportuária: até o final de 2014, as concessionárias já investiram aproximadamente R$ 8,5 bilhões nos seis aeroportos, ampliando a capacidade de processamento em quase 70 milhões de passageiros por ano. A concessão dos aeroportos gerou recursos de mais de R$ 2,68 bilhões em recolhimento de contribuições nos anos de 2013 e 2014, montante destinado ao Fundo Nacional de Aviação Civil –FNAC. De acordo com os estudos de viabilidade das concessões, para além do período de adequação imediata da infraestrutura dos aeroportos, estão sendo estimados investimentos de R$ 8,5 bilhões entre 2015 e 2019 e de R$ 26 bilhões durante todo o período de concessão daqueles aeroportos.

Na segunda etapa de concessões, anunciada em junho/2015, são estimados investimentos de mais R$ 8,5 bilhões, nos aeroportos de Porto Alegre (R$ 2,5 bilhões), Salvador (R$ 3,0 bilhões), Florianópolis (R$ 1,1 bilhões) e Fortaleza (R$ 1,8 bilhões). Além disso, também está prevista a concessão, por modelo de outorga, de sete aeroportos regionais delegados: Araras, Bragança Paulista, Itanhaém, Ubatuba, Campinas (Amarais), todos no estado de São Paulo, e o de Caldas Novas, em Goiás, totalizando investimentos de R$ 78 milhões.

As novas concessões de aeroportos visam, além de ampliar a infraestrutura, melhorar a qualidade dos serviços, trazer mais inovação e experiência de operadores internacionais, incentivar o turismo, aperfeiçoar o transporte de cargas e criar novos centros regionais.

Nesse contexto, insere-se a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero, a qual tem por finalidade implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infraestrutura aeroportuária e de apoio à navegação aérea, prestar consultoria e assessoramento em suas áreas de atuação e na construção de aeroportos, bem como realizar quaisquer atividades, correlatas ou afins que lhe forem conferidas pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República - SAC/PR. A Infraero administra atualmente 60 aeroportos, dentre os quais 28 contam com Terminais de Logística de Carga, e 72 Estações Prestadoras de Serviços de Telecomunicações e de Tráfego Aéreo - EPTA, dedicados à prestação de serviços que atendem a padrões internacionais de segurança, conforto e qualidade.

O Plano de Investimentos da empresa alinha-se às prioridades do Governo Federal definidas no Programa de Aceleração de Crescimento – PAC e no Programa de Desenvolvimento da Aviação Regional. Dessa forma, a Infraero priorizará os investimentos na infraestrutura dos aeroportos da rede, tais como: construção, ampliação, reforma e modernização dos Terminais de Passageiros, Pátios, Pistas de pouso/decolagem e de táxi e Terminais de Carga. Além disso, a fim de garantir a segurança aos passageiros e melhorar a operacionalidade de sua rede, estão previstos investimentos na aquisição de equipamentos, máquinas e veículos operacionais e de segurança.

Outro aspecto a ser observado refere-se às ações a serem adotadas para prover os aeroportos de meios de acessibilidade de passageiros com necessidade de assistência especial, previsto na Resolução ANAC nº 280, de 11 de julho de 2013.

Esse intenso crescimento do transporte aéreo, seja pelos voos domésticos ou pelos internacionais, multiplicando o trânsito de passageiros e cargas que se utilizam desse modal, adicionado ao surgimento das aeronaves remotamente pilotadas, os “ drones ”, fez com que a utilização do espaço aéreo brasileiro sofresse uma súbita elevação. A essa realidade soma-se a perspectiva de outros investimentos como, por exemplo, o Programa de Aviação Regional, que deverá dar condições operacionais a 270 aeroportos regionais nos próximos anos, contribuindo para aumentar a rede de transporte aéreo regular e o número de rotas utilizadas pelas empresas.

O quadro especificado enseja, portanto, aeroportos dotados de sistemas capazes de suportar com segurança a nova demanda, e de soluções tecnológicas adequadas a essa realidade. Nesse contexto, é papel dos sistemas de navegação aérea conformar a adequação de todo o mecanismo, sendo eles compostos por equipamentos de rádio e equipamentos visuais e meteorológicos, necessários para o suporte ao tráfego aéreo e aos procedimentos de pouso e decolagem.

Na prática, serão realizados levantamentos das condições operacionais e de infraestrutura; estudos de sistemas e tecnologias capazes de aperfeiçoar as operações de navegação aérea; e a implantação de órgãos de serviço de tráfego aéreo. A previsão é de que 40 órgãos entrem em operação nos próximos 4 anos em todo o país.

Em outra frente, deverão ser atualizados os regulamentos para considerar adequadamente a utilização de aeronaves remotamente pilotadas, conferindo a necessária segurança, de modo geral, aos seus usuários e àqueles que utilizam o espaço aéreo de uso comum.

A promoção da segurança na aviação civil assume fundamental importância, a qual pode ser considerada sob duas perspectivas: a segurança operacional ( safety ), a qual reconhece que as atividades humanas e os sistemas estão sujeitos a falhas e erros; e a segurança contra atos ilícitos ( security ), referindo-se à prevenção de ações provocadas por indivíduos que visem causar danos a aeronaves civis.

Espera-se obter a máxima segurança operacional com medidas preventivas envolvendo procedimentos e técnicas que tendam a minimizar a sua incidência como, por exemplo, a manutenção adequada das pistas; imposição de distância mínima entre a pista de pouso e as pistas de rolamento; existência de equipamentos de combate a incêndio; proibição da existência de obstáculos nas proximidades do aeródromo; proibição de lixões no entorno, entre outros.

Já, na segurança contra atos ilícitos, a estratégia pode envolver procedimentos de inspeção com equipamentos de raio X; controle de acesso às áreas restritas; e o transporte de objetos perigosos na bagagem, por exemplo.

Assim, verifica-se haver um extenso campo de atuação na promoção das duas modalidades de segurança, devendo a esta ser objeto de normas atualizadas, de caráter equilibrado, com robustez e eficiência, e sujeitas à rigorosa fiscalização para o seu cumprimento.

Medidas de prevenção, por meio de ações de disseminação de conhecimento sobre a segurança da aviação civil, como o trabalho de qualificação dos agentes do setor e a implementação de ferramentas de comunicação para ampliar a cultura da segurança, tais como a realização de seminários e a criação de mecanismos de incentivo ao cumprimento de requisitos, complementam àquelas medidas reativas já citadas.

Uma das atividades regulatórias da Agência Nacional de Aviação – ANAC é a regulação técnica, a qual busca, principalmente, a garantia da segurança aos passageiros e usuários da aviação civil. A ANAC estipulou como meta manter até 2019 o índice anual de acidentes aeronáuticos em nível igual, ou melhor, que a média mundial. Esse índice foi de 0,39 no ano de 2013, considerando acidentes aeronáuticos com fatalidade em operações regulares, por 1 milhão de decolagens. Verifica-se a partir do gráfico abaixo que o Brasil, nos anos de 2012 e 2013, conseguiu cumprir essa meta, e o desafio proposto é continuar mantendo o índice abaixo da média mundial.

Gráfico – Taxa de acidentes envolvendo fatalidade de passageiros por 1 milhão de decolagens no transporte aéreo regular.

Fonte: ANAC e CENIPA - Elaboração: ANAC.


Para conformar toda mudança no setor, conforme comentado, há a necessidade do desenvolvimento regulatório e técnico da aviação civil, a qual ainda busca ajustes na sua infraestrutura e, como também foi visto, o incentivo ao surgimento de novas rotas e aeroportos. A conjuntura impõe, portanto, que haja investimentos para elevar a quantidade e a qualidade dos profissionais que atuam no setor e, nesse sentido, a Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República pretende, para o período de 2016 a 2019, promover a capacitação de 3.586 profissionais por meio de ações de fomento a escolas e centros de treinamento e de capacitação direta.

A situação descrita também exige a realização de estudos que relacionem o meio ambiente a esse crescimento do setor, assim como estudos que abordem as inovações tecnológicas; as características do mercado; os padrões de prestação de serviços aéreos e nos terminais de passageiros; e os mecanismos de concessão de aeroportos.

Toda essa mudança ambiental impõe ainda que seja feita a revisão do marco legal do setor de aviação civil, cujo respaldo é dado em grande parte pela Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, a qual dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica. Essa modernização da legislação deverá contribuir para conferir a segurança jurídica necessária ao estímulo e ao desenvolvimento da aviação civil.