O marco legal que estabelece as regras de funcionamento do setor de combustíveis prioriza a garantia do atendimento da demanda, com preço e qualidade adequados, em atendimento aos interesses dos consumidores, destacando-se: i) a Lei nº 8.176, de 8/2/1991 que instituiu o Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis (SINEC); ii) o Decreto nº 238, de 24/10/1991, que dispôs que o SINEC compreenderá a Reserva Estratégica, destinada a assegurar o suprimento de petróleo bruto e de etanol, e os Estoques de Operação, destinados a garantir a normalidade do abastecimento interno de combustíveis em face de ocorrências que interrompam o fornecimento; iii) a Lei nº 9.478, de 6/8/1997, que instituiu o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), definiu como suas competências assegurar o adequado funcionamento do SINEC e o cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis e criou a ANP, estabelecendo suas competências, dentre as quais a regulação e fiscalização pertinente aos combustíveis de origem fóssil e renováveis; iv) a Lei nº 9.847, de 27/10/1999, que definiu regras para a fiscalização das atividades relativas ao abastecimento nacional de combustíveis, estabelecendo a ANP como principal agente dessa atividade; v) a Lei nº 11.097, de 13/1/2005, que dispõe sobre a introdução do biodiesel na matriz energética brasileira; e vi) o Decreto Nº 5.297, de 6/12/2004, que, entre outras providências, institui o Selo Combustível Social, a ser concedido a produtores de biodiesel que promovam a inclusão social da agricultura familiar.

Para cumprir os desafios da política nacional de energia no segmento de combustíveis e as prioridades estabelecidas pelo Governo, definiu-se uma série de objetivos, metas e iniciativas para o setor, a fim de garantir o atendimento da demanda em quantidade suficiente, com qualidade adequada, em tempo hábil e com custos favoráveis, dando-se ênfase aos produtos renováveis, à produção sustentável e à inclusão social.

O consumo total de combustíveis tem apresentado crescimento ao longo dos últimos anos. No período de 2011 a 2014, por exemplo, o consumo de óleo diesel B, de gasolina C e de querosene de aviação (QAV) aumentaram, respectivamente, 21,9%, 48,6% e 19,5% (Figura 1).

Figura 1: Venda de combustíveis pelas distribuidoras (m³).

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Fonte: MME - junho/2015.

O comportamento do consumo de combustíveis gerou as seguintes evoluções na dependência externa do óleo diesel A, da Gasolina A, do gás liquefeito de petróleo (GLP) e do QAV, conforme demonstrado na Figura 2.

Figura 2: Dependência externa dos combustíveis – 2011 a 2014.

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Fonte: MME - junho2015.

A logística referente a petróleo e combustíveis tem recebido especial atenção, de forma a promover a redução de custos, garantir estoques e favorecer sua comercialização e seu adequado fornecimento aos consumidores. Destaca-se a exigência de estoques operacionais mínimos de combustíveis, a ampliação da capacidade de armazenamento e de transporte dutoviário, e, em especial, a conclusão de dois trechos do Sistema de Logística de Etanol, que objetiva escoar a produção de etanol combustível das áreas de expansão de cana-de-açúcar em Minas Gerais, Goiás e São Paulo para o município de Paulínia (SP) e o Porto de Santos .

No período de 2012 a 2014, como efeito da política para o setor de combustíveis, destaca-se a melhoria da qualidade dos combustíveis. A exemplo do óleo diesel S-10 e da gasolina S-50, de ultrabaixo teor de enxofre, foram realizados testes do uso de BioQAV (Querosene de Aviação Alternativo), e houve a elevação do percentual de biodiesel no óleo diesel comercializado de 5 para 7%.

Com o objetivo de processar a crescente produção de petróleo pesado brasileiro, de priorizar a produção em maior quantidade de derivados leves e médios e de aprimorar a qualidade dos combustíveis produzidos, o parque nacional de refino passou por um processo de expansão e modernização nos últimos anos. Os investimentos em ampliação, qualidade, conversão e modernização abrangem todas as refinarias brasileiras. A primeira planta da Refinaria do Nordeste (RNEST) entrou em operação em dezembro de 2014, e sua segunda planta de refino está em construção. Outro empreendimento de grande vulto no setor é a construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (COMPERJ).

A política nacional para o setor de combustíveis aponta para o incremento da participação de biocombustíveis na matriz energética, haja vista sua contribuição para a redução da emissão de poluentes e de gases causadores do efeito estufa. Além disso, contribui significativamente para a redução da importação de combustíveis derivados do petróleo e para o fortalecimento da agricultura familiar.

Os dados da ANP de janeiro de 2015 mostram a existência de 373 plantas produtoras de etanol autorizadas pela ANP a operar no País, as quais possuem em conjunto uma capacidade total de produção 196.627 m3/dia de etanol hidratado e 101.143 m3/dia de etanol anidro. Adicionalmente, 10 plantas de etanol já receberam autorização para operar definitivamente, totalizando uma capacidade de produção de 9.824 m3/dia de etanol hidratado e 5.478 m3/dia de etanol anidro. Portanto, essas 383 plantas possuem uma capacidade total de produção de 206.451 m3/dia etanol hidratado e 106.621 m3/dia de etanol anidro, sendo a cana-de-açúcar a matéria prima utilizada em 97,4% dessas unidades. A despeito da situação climática adversa, a produção de etanol atingiu o recorde de 28,6 milhões de m3 em 2014 (Figura 3).

Figura 3: Produção brasileira de etanol – 2000 a 2014.

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Fonte: EPE a partir de Conab e MAPA.

A introdução da tecnologia flex-fuel em 2003 modificou a dinâmica do mercado de combustíveis automotivos no País, colocando nas mãos do consumidor o poder de decisão quanto ao consumo de etanol ou de gasolina. As variações na oferta de etanol e nos preços deste em relação à gasolina modulam o consumo desses combustíveis, favorecendo o consumo do etanol quando essa relação é inferior a 0,7.

Ainda em relação ao etanol, está em implementação a tecnologia do etanol de segunda geração, o Etanol 2G, produzido a partir da celulose da cana-de-açúcar. O diferencial dessa tecnologia é o aproveitamento do bagaço e da palha da planta, o que permite um aumento de até 40% na produção, sem necessidade de ampliar a área plantada, trazendo mais produtividade, eficiência e sustentabilidade ao ciclo produtivo. Utilizando essa tecnologia, desde setembro de 2014, já está em operação a unidade industrial da empresa GranBio em São Miguel dos Campos (AL), a primeira fábrica de etanol celulósico em escala comercial do Hemisfério Sul, com capacidade de produção de 82 milhões de litros do biocombustível por ano. Em novembro desse mesmo ano, a Raizen, joint venture entre Cosan e Shell, iniciou a operação da sua primeira planta em Piracicaba (SP), com capacidade anual de 40 milhões de litros. E a Petrobras tem em andamento projeto para implantação de uma unidade industrial.

Quanto ao biodiesel, o Brasil é hoje o segundo maior produtor e consumidor mundial, com 53 plantas autorizadas a produzi-lo, sendo 42 delas detentoras do Selo Combustível Social . Em 2014, foram produzidos 3,4 bilhões de litros de biodiesel no Brasil, o que representa um aumento de 17% sobre 2013. Desde 2005, ano de implantação do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB), até dezembro de 2014, já foram produzidos e consumidos 17 bilhões de litros (Figura 4).

Figura 4: Evolução anual da produção de biodiesel, da demanda compulsória e da capacidade nominal autorizada pela ANP no Brasil.

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Fonte: Boletim Mensal do Biodiesel - ANP - março/2015.

Merece destaque o esforço do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) para a inclusão produtiva de agricultores familiares na cadeia do biodiesel, desenvolvendo o conhecimento e a organização dos produtores, bem como a comercialização das matérias-primas por eles produzidas, de modo a qualificar e consolidar essa participação, a qual, até o final de 2014, envolvia cerca de 83.000 famílias. Esse trabalho deverá ser fortalecido com ações de gestão e de assistência técnica para atender às necessidades de qualificação, comercialização e diversificação das matérias-primas no âmbito da produção agrícola familiar voltada à cadeia produtiva do biodiesel.

No sentido de fomentar a eficiência energética, em 2013 o Programa Nacional da Racionalização do Uso dos Derivados do Petróleo e do Gás Natural (CONPET) lançou o Selo de Eficiência Energética para Veículos Leves, classificando os veículos de acordo com seu consumo de combustíveis. Classificação semelhante já existe para fogões, fornos a gás e aquecedores de água a gás. O selo é concedido pelo INMETRO/COMPET aos veículos mais eficientes que participam voluntariamente do Programa Brasileiro de Etiquetagem Veicular (PBEV).

O Plano Decenal de Expansão de Energia 2023 (PDE 2023), elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e publicado em 2014, projeta as seguintes taxas de crescimento anual para a demanda de combustíveis no período de abrangência do PPA 2016-2019: óleo diesel, 3,9%; GLP, 1,8%; gasolina C, 2,1%; QAV, 3,7%; óleo combustível, 3,9%; etanol hidratado, 11,3%; e etanol anidro, 2,1%. Cabe ressaltar que o PDE 2023 considera o teor obrigatório de 25% adicionado à gasolina A, já alterado desde março de 2015 para 27%. No caso do biodiesel, o estudo projeta um consumo obrigatório de 5.239 milhões de litros em 2019.

Para isso, o Programa 2022 – Combustíveis envolve diretamente o Ministério de Minas e Energia (MME), suas vinculadas Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) e o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e está estruturado de forma a alcançar os seguintes objetivos:.

I. 0054 - Suprir o mercado interno de combustíveis, por meio da expansão e modernização do parque nacional de refino, e possibilitar o comércio de petróleo e derivados por meio da adequação da infraestrutura industrial e logística no Brasil e no exterior;.

II. 0185 - Ampliar a produção sustentável de biocombustíveis por meio da promoção de instrumentos de incentivos à produção, implantação de novos empreendimentos e ampliação dos existentes;.

III. 0553 - Ampliar a livre concorrência do mercado de combustíveis e proteger os interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e garantia do suprimento de produtos pelo desenvolvimento de ações da política nacional de combustíveis;.

IV. 0604 - Promover o uso racional de derivados do Petróleo, do Gás Natural e de Biocombustíveis por meio de medidas de incentivo à eficiência energética;.

V. 0187 - Qualificar e consolidar a participação da agricultura familiar na cadeia produtiva do biodiesel por meio do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB).