Conceitualmente, os desastres naturais são provocados pela ocorrência de um evento extremo sobre um terreno suscetível onde existem elementos vulneráveis, conforme equação abaixo:.

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Para a defesa civil importa, principalmente, a vulnerabilidade da população ou das edificações que possam afetá-la. A vulnerabilidade está associada às características da população ou do padrão construtivo onde vive. Pessoas com necessidades especiais ou casas construídas com material frágil, por exemplo, podem estar em alto nível de vulnerabilidade a desastres naturais. Já a suscetibilidade está relacionada às características naturais do terreno: o tipo de solo pode ser, ainda que não ocupado, suscetível a deslizamento, ou, ainda, o leito de um rio pode ser naturalmente suscetível a inundações.

Figura 01: Exemplo de urbanização de áreas de enchente.

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No entanto, a suscetibilidade da área pode ser induzida pela intervenção humana inadequada, alterando o meio físico. Como causas antrópicas do fenômeno de inundação , por exemplo, há que se destacar a impermeabilização de grandes áreas, a urbanização de áreas de enchente e a remoçã o da cobertura vegetal.

No Brasil, entende-se que os desastres naturais estão mais relacionados à ocupação desordenada do solo que à magnitude dos eventos climáticos extremos, situação agr avada pelas variações do clima.

O processo de urbanização do País, que se acelerou intensamente a partir da década de 1950, não foi acompanhado por políticas de desenvolvimento urbano que provessem moradia adequada para a população. Sem condições de adquirir no mercado legal uma residência, importantes parcelas da população mais pobre ocuparam aqueles terrenos não disponíveis no mercado imobiliário, em função de restrições à ocupação legal, seja devido à situação de risco potencial, seja devido à necessidade de preservação ambiental. Assim, os assentamentos precários implantaram-se e expandiram-se nas cidades ocupando áreas de elevada declividade e margens de rios, resultando em parcelas urbanas de extrema vulnerabilidade a deslizamentos de encostas, inundações e enxurradas.

Nos últimos anos, os desastres naturais têm provocado elevados impactos humanos, como desalojamentos, desabrigamentos e óbitos, além de gastos crescentes com socorro às vítimas e reconstrução das áreas atingidas.

De acordo com a base de dados de ocorrências da Defesa Civil nacional, os eventos com maior recorrência registrados no País são: seca, enxurradas, inundações, vendaval, granizo e deslizamentos de encostas (categoria na qual se considerou também corridas de massa e quedas de blocos).

As inundações, as enxurradas e os deslizamentos são os eventos que causam os maiores impactos humanos (óbitos, desalojamentos e desabrigamentos ), conforme mostra o Gráfico 01, especialmente por assolarem as áreas urbanas, onde está a maior parte da população bra sileira (85%, Censo 2010/IBGE).

Gráfico 01.

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Fonte: Cenad, 1991-2014. Elaboração SPI/MP.

No Brasil, a seca, apesar de freqüente , não tem provocado óbitos nos anos recentes e as ações emergenciais de mitigação dos seus efeitos, tais como perfuração de poços, contratação de caminhões-pipa e construção de cisternas, tem logrado evitar o êxodo das populações afetadas. No gráfico acima, não foram considerados os registros de seca devido à significativa distorção que produzem na distribuição da reco rrência e dos impactos humanos.

A partir dos dados orçamentários de créditos extraordinários destinados a socorro e assistência a vítimas, nota-se, conforme mostra o Gráfico 02, evolução acentuada dos recursos aplicados em resposta a desastres, mesmo considerando alguma variação após 201 0.

Gráfico 02 : Evolução dos recursos federais destinados a resposta a desastres.

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Fonte: SIAFI. Elaboração: SPI/MP. Considerados os valores empenhados das ações orçamentárias 22BO, 20G3, 0A01 e, para valores anteriores a 2012 também foram consideradas as ações 4564, 4568, 4570, 8174, 8363, 8424.

No período do PPA 2008-2011, o tema prevenção e resposta a desastres estava difuso em ao menos seis diferentes programas temáticos, tais quais Prevenção e Preparação para Desastres, Resposta aos Desastres e Reconstrução, Programa Drenagem Urbana, Meteorologia e Muda nças Climáticas, dentre outros.

A partir dessa percepção da fragmentação da atuação pública federal, especialmente no campo da prevenção, motivada pela seqüência de desastres de grandes proporções ocorridos nos últimos anos (em 2008, as inundações em Santa Catarina; em 2010, as inundações em Alagoas e Pernambuco; e, em 2011, os deslizamentos e enxurradas no Rio de Janeiro, considerado o pior desastre ocorrido no país, por ter sido o que causou o maior número de mortes), houve mobilização do Governo Federal volt ada a evitar essas catástrofes.

No Executivo Federal, propôs-se, por meio de Medida Provisória, novo marco legal para o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil, transformada na Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012, que incorporou diversas sugestões das comissões parlamentares, como a inserção do termo “proteção” nas referências à defesa civil.

Paralelamente aos ajustes para a publicação do novo marco da Defesa Civil, elaborava-se o Programa Gestão de Riscos e Resposta a Desastres do PPA 2012-2015 em diálogo com os diversos órgãos atuantes no tema, criando ambiente multissetorial em nível fed eral para lidar com o problema.

A estratégia de implementação da política pactuada nesse Programa e preservada no PPA 2016-2019 pautou-se na identificação dos principais desastres que assolam o país - inundações, enxurradas e deslizamentos de encostas -, conforme explicitado anteriormente, bem como na identificação dos municípios mais críticos a esses eventos, de modo a canalizar os esforços governamentais na oferta de um conjunto de investimento s que evitem novas catástrofes.

A conformação desse Programa subsidiou as frentes de atuação do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres, lançado pela Presidência da República em 2012, arranjo que impulsionou substancialmente essa política nos últimos anos.

Expandiu-se o conhecimento sobre as áreas de risco no País com a produção de mapeamentos temáticos, que possuem escala e níveis de detalhamento diferentes, mas funções complementares. A identificação de setores de risco alto e muito alto a inundações, enxurradas e deslizamentos alcançou 857 municípios até o fim de 2014 e os mapeamentos de suscetibilidade aos mesmos eventos cr íticos alcançaram cerca de 270.

As cartas de suscetibilidade são insumos para a elaboração das cartas geotécnicas de aptidão à urbanização - instrumentos do planejamento urbano, em escala mais detalhada, voltados à identificação das áreas seguras para n ovos loteamentos e edificações. Até o final de 2014, haviam sido elaboradas cartas geotécnicas para 15 municípios e em outras 80 estavam em andamento. Já as setorizações de risco são insumos para o monitoramento e alerta dessas áreas e para a redução de risco, já que também indicam intervenções estruturais necessárias.

Utilizando escala regional, desenvolveu-se o Atlas de Vulnerabilidade a Inundações, que reúne informações sobre o grau de vulnerabilidade a inundação em trechos d e rios nos Estados brasileiros.

Estruturou-se um sistema de monitoramento e alerta, com a criação, em 2011, do Centro Nacional de Monitoramento e Alerta (CEMADEN). Construiu-se desde então um fluxo básico de informações entre os órgãos federais atuantes no alerta, com transmissão das informações mapeadas, integração da comunicação e de processos de trabalho com o Centro Nacional de Gerenciamento de Risco e Desastres (CENAD), formalizado em Protocolo, de 18 de outubro de 2012, além de parcerias com instituições em todo país. Especialmente, investiu-se na ampliação da rede de equipamentos de observação: até dezembro de 2014, foram instalados nove radares meteorológicos, mais de 3200 pluviômetros e 115 estações hidrológicas, além de adquiridos sensores de umidade do solo e uma estação total robotizada para monitorar movimentação de massa (instalada em área piloto).

Nos últimos anos, foram integrados ao CEMADEN e ao CENAD sete sistemas de alertas hidrológicos, que já se encontram em operação nas bacias dos rios Caí-RS, Doce-MG/ES Negro/Solimões-AM, do Acre-AC, Madeira-RO, Muriaé-RJ e região do Pantanal-MS/MT. Outros três sistemas estão em processo de implantação nas bacias dos rios Taquari-RS, Branco-RR, e Parnaíba-PI.

Concomitantemente, em parceria com os governos estaduais, foram instaladas em quase todas unidades da federação salas de situação voltadas ao monitoramento hidrológico, com o objetivo de acompanhar de forma conjunta as tendências hidrológicas, com análise da evolução das chuvas, dos níveis dos reservatórios e das vazões dos rios, auxiliando na p revenção de inundações e secas.

Para que o sistema de monitoramento e alerta possa cumprir a função de prevenir desastres, é fundamental que os órgãos de defesa civil, especialmente estaduais e municipais, tenham condição de receber as informações de alerta e atuar. É um grande desafio para esta política pública o fortalecimento das defesas civis subnacionais e a superação da precariedade daquelas em nível municipal , em particular.

Avançou-se, ainda, na priorização de intervenções estruturais preventivas, por meio de carteira específica no Programa de Aceleração do Crescimento, chamada PAC-Prevenção. São projetos e obras de contenção de encostas, contenção de cheias e de erosões fluviais, barragens, desassoreamentos e, com maior volume de recursos, iniciativas de manejo de águas pluviais e de macrodrenagem em áreas urbanas. Os empreendimentos destinam-se aos municípios críticos identificados pela política, regionalizados por bacias hidrográfi cas e por região metropolitana.

No campo da resposta, houve expressivo ganho em agilidade da atuação pública no momento pós-desastres. Destaca-se a implantação do Cartão de Pagamento de Defesa Civil em 2011, além da progressiva adesão dos Municípios a esse instrumento, que permite a transferência de recursos da União para socorro e assistência a vítimas de desastres, por meio de conta corrente específica desses entes no Banco do Brasil. As compras realizadas com o Cartão têm o extrato publicado no site Portal da Transparência do Governo Federal, um avanço no controle desse gasto. Até o fim de 2014, havia 2.214 municípios adeptos.

Destaca-se, ainda, a informatização do processo de reconhecimento federal de situação de emergência ou estado de calamidade pública, via Sistema de Informação Integrada sobre Desastres - S2ID, que também armazena os registros históricos dos desastres no país (a partir do preenchimento local das informações) e se prepara para acolher, ainda, os processos de repasse de recursos de socorro.

Na elaboração do PPA 2016-2019, manteve-se a estrutura dos principais eixos de intervenção governamental já desenhados no último PPA e explicitados no Plano Nacional lançado pela Presidência (ver Figura 02), de modo que o tema central de cada objetivo permaneceu, mas houve aperfeiçoamento na forma de declará-los para que reflitam mais claramente os grandes desafios desta política. Além disso, permanece o objetivo relacionado ao funcionamento do SINPDEC, explicitando, desta vez, as áreas de atuação e a melhor coordenação desse Sistema conforme a dinâmica cíclica dos desastres.

Principalmente, o Programa avançou na profundidade da intervenção pública almejada e n a consolidação de arranjo multi s s etorial para lidar com o tema, intensivo em coordenação intragovernamental.

Entende-se que os objetivos do Programa representam os principais desafios dessa política, que abarcam tanto a gestão do risco, quer dizer, as medidas tomadas para evitar a ocorrência do desastre; quanto a gestão do desastre, isto é, as providências após o evento, alcançando não somente a resposta emergencial às vítimas mas a recuperação das áreas atingidas. E nesse ponto, há importante ligação novamente com as medidas preventivas, já que a recuperação deve acontecer de modo a internalizar a gestão do risco.

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Neste novo Programa, a gestão do risco de desastre é trabalhada em três frentes (representadas pelos três primeiros objetivos): identificação de áreas de risco, redução do risco por meio de planejamento e obras de prevenção, e melhoria da capacidade de emissão de alerta de desastres.

Entende-se que a identificação de áreas de risco é medida basal da política, por ser insumo às demais ações. Ainda que tenha havido, nos últimos anos, avanço na produção dessas informações no país, há necessidade de dar continuidade ao trabalho para que alcance volume representativo das localidades críticas aos desastres naturais no País. Assim, haverá manutenção dos mapeamentos de setores de risco, que aborda o risco já instalado e subsidia, especialmente, o monitoramento e alerta de desastres e as me didas estruturais de prevenção.

Paralelamente, segue-se com o mapeamento de suscetibilidade a inundações e deslizamentos, que, por permitir conhecimento das características hidrogeológicas e geológicas/geomorfológicas de todo território municipal ou regional, apoia as ações de prevenção stricto sensu , isto é, voltadas a evitar a ocupação das áreas de risco. No seu aperfeiçoamento, serão incorporados dados sobre chuvas intensas.

No período anterior, notou-se a fragilidade de muitas municipalidades na absorção dos conteúdos dos mapeamentos, seja pela insuficiência dos recursos humanos, seja por sua institucionalidade. Assim, nos próximos quatro anos, dedicar-se-á também à qualificação do quadro local, por meio da disponibilização de orientações e instrumentos para execução ou monitoramento dos mapeamentos, além de revisita a municípios já mapeados, momento que servirá, ainda, à avaliação da forma de utilização desses produtos pelas prefeituras - importante para seu aperfeiçoamento e para a própria análise de efetividade deste eixo de atuação da política .

Como todos os mapeamentos temáticos demandam a disponibilização de bases cartográficas específicas, este Objetivo prevê arranjo junto ao IBGE para reunião e validação dos dados existentes, bem como compart ilhamento com os demais órgãos.

Com a informação sobre as áreas de risco, obtidas tanto dos mapeamentos quanto de fontes estaduais e municipais, o próximo eixo objetiva reduzir o risco por meio de medidas estruturais. As intervenções principais são reservatórios de amortecimento, canalizações e parques lineares, barragens e contenções de encostas, integrantes da carteira PAC-Prevenção lançada em 2012 e preservada no PPA 2016-2019. Dado o foco desta política nas áreas mais críticas a desastres naturais, este Objetivo traz iniciativas que reforçam a vertente do planejamento urbano, via apoio a estudos, planos e projetos capazes de apontar para as obras preventivas necessárias nos entes federativos críticos que não os possuem. No caso dos eventos hidrológicos críticos, a proposta é difundir o uso e a aplicação do conceito de drenagem urbana sustentável valorizando o amortecimento de vazões e a infiltração natural preexistente, em detrimento da prática atual de aceleração do escoamento das águas pluviais.

Reforçando, ainda, o campo do planejamento urbano pretende-se apoiar instrumentos que orientem os Municípios sobre as áreas e formas seguras de ocupação, a partir da elaboração de novas cartas geotécnicas de aptidão e de projetos de expansão urbana.

Assim, o Programa preserva as diretrizes de atuação com intensidade sobre as áreas de risco já instalado e paralelo apoio à capacidade local de evitar a formação de novas áreas de risco.

Neste ponto, é importante destacar a forte relação deste tema com o conteúdo de outros Programas que contribuem de modo fundamental para a prevenção de desastres naturais, notadamente Morad ia Digna e Planejamento Urbano.

Reconhecendo a impossibilidade de reduzir a zero o risco de desastres, fortalece-se uma outra abordagem da gestão de riscos, o alerta prévio, que permite mitigar os impactos do desastre. Com os elevados investimentos realizados no último período, que viabilizaram a estruturação de um sistema de monitoramento e alerta, o Programa propõe-se, para os próximos anos, a aprofundar o aperfeiçoamento do conteúdo, fluxo e antecipação da informação transmitida aos Estados e Municípios. Para isso, prevê-se a manutenção de foco no conhecimento das condições deflagradoras das inundações e movimentos de massa, por meio de modelagens dinâmicas, e a intensificação das parcerias com centros federais, estaduais e municipais de monitoramento e alerta, de modo a mobilizar os esforços complementares de cada nível federativo na direção da emissão de alertas conjuntos e mais qualificados.

Com o fornecimento de previsões de tempo e clima e de informações de satélites em alta resolução espacial e temporal, pretende-se maximizar os esforços das equipes de Defesa Civil para direcionar suas ações com maior precisão. Além de apoiar todas as fases de gerenciamento de desastres, estas complexas tecnologias, sem custos de licença e baseadas nas necessidades locais, servem também como forma de capacitação das municipalidades e outras organizações que atuam localmente.

Outra meta deste Objetivo é a implantação de novos sistemas de alerta hidrológico, voltados aos eventos de inundações graduais.

Quanto ao conteúdo do Programa para a gestão de desastres, objetiva-se promover a resposta, vinculada ao momento emergencial pós-desastre, e a recuperação dos cenários atingidos. Destaca-se que, diferentemente dos Objetivos relacionados à gestão do risco, os quais acolhem tipologias prioritárias de desastres devido ao elevado impacto sobre a população; neste, a abordagem é mais ampla, incluindo enfrentamento emergencial à seca, incêndios florestais e desastres tecnológicos.

Vale ressaltar que a seca, como um desastre natural, é abordada neste Programa no âmbito das ações de resposta. Já as ações de planejamento para evitar a escassez hídrica, principalmente no abastecimento humano, mas também nas atividades de desenvolvimento econômico das cidades, valorizando a conservação dos recursos naturais, é tratada no Programa Recu rsos Hídricos do PPA 2016-2019.

O desafio neste Objetivo é alcançar com tempestividade a população vitimada, logrando viabilizar rapidamente recursos financeiros, materiais e logísticos, de modo complementar a mobilização realizada pelos Estados e Municípios. Assim, propõe-se, principalmente, expandir a adesão dos Municípios ao Cartão de Pagamento da Defesa Civil - SINPDEC, instrumento facilitador da transferência de valores da União aos entes federativos e garantir-lhes instrumentos de aquisição rápida de materiais humanitários. Nos próximos anos, buscar-se-á fortalecer, também no âmbito da resposta, o planejamento dessas ações no nível local, por meio do apoio à elaboração de Planos de Contingência, essenciais ao melhor atendimento da população atingida por desastre. O quinto Objetivo do Programa perpassa tanto a gestão do risco quanto à gestão do desastre, pois se refere ao funcionamento do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil, composto pelos órgãos e entidades da administração pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e pelas entidades públicas e privadas de atuação significativa na áre a, conforme a Lei nº 12.608/12.

Como mencionado anteriormente, a mobilização em torno do tema prevenção de desastres é relativamente recente no país, podendo ser atribuída às catástrofes ocorridas no primeiro decênio deste século, em especial, a da Região Serrana do Rio de Janeiro, em janeiro de 2011. Do ponto de vista organizacional, os esforços governamentais lograram reunir diferentes órgãos federais para trabalhos conjuntos e definir áreas de competência, além de maior diálogo com os entes federativos e com a sociedade, haja vista a realização, em 2014, da 2ª Conferência Nacio nal de Proteção e Defesa Civil.

Para os próximos anos, é essencial ao desenvolvimento desta política pública o aprofundamento da articulação entre os órgãos do Governo Federal que lidam com a prevenção e a resposta aos desastres, bem como entre a União e os entes federativos. Especialmente no campo da gestão do risco (o que se pode denominar, latu sensu , prevenção) a atuação pública é fortemente multissetorial, não havendo um órgão único responsá vel pela execução dessas ações.

No entanto, existe o órgão central do SINPDEC, a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, que deve se ocupar da integração e coordenação da política em âmbito nacional. Assim, um importante instrumento projetado no PPA 2016-2019 é o Comitê Federal de Gestão de Riscos e Gerenciamento de Desastres. Estão previstos, ainda, protocolos de atuação conjunta em todas as etapas do ciclo do desastre. Outro produto de contribuição à progressão dessa política no longo prazo, inserido como meta no Programa, é o Plano Nacio nal de Proteção e Defesa Civil.

Na estratégia de articulação federativa, a proposta é seguir com o fortalecimento dos entes subnacionais.

Este Objetivo também contempla medidas não estruturais em gestão de riscos e de desastres, que fortalecem substancialmente a visão de pertencimento a um Sistema, contribuindo à difusão em rede das diretrizes nacionais, como as proposições de elaboração de estratégias nacionais de capacitação e de pesquisa científica, e o desenvolvimento do programa nacional de fortalecimento da cultura de percepção de risco.

Tendo em vista a natureza transfronteiriça dos riscos e dos desastres e ciente de que o Marco de Sendai para Redução dos Riscos de Desastres 2015-2030 provê as diretrizes necessárias para uma abordagem integral da gestão de riscos de desastres na promoção do desenvolvimento sustentável, o Objetivo propõe a estruturação e consolidação da dimensão internacional do SINPDEC, a fim de adequá-lo ao Marco de Sendai e às características transfront eiriças dos riscos e desastres.

Destaca-se, ainda, que no âmbito legal, planeja-se a regulamentação das Leis nº 12.608/2012 e nº12. 340/2010.